Auslandseinsätze der Bundeswehr wurden, so scheint es, erst mit dem Ende des Kalten Krieges möglich. Im Rahmen einer Ausstellung zu 60 Jahren Bundeswehr hielt deren Militärhistorisches Museum 2015 fest: »Seit 1991 nehmen Soldatinnen und Soldaten der gesamtdeutschen Streitkräfte an humanitären Hilfsaktionen inner- und außerhalb Europas teil.«[1] Auch in der Rechts-, Sozial- und Politikwissenschaft gilt der Einsatz der Bundeswehr in Somalia von 1992 bis 1994 gemeinhin als Auftakt des weltweiten Engagements deutscher Truppen bei humanitären Hilfsaktionen und Interventionen in aller Welt.[2] Dieser Einsatz wird als scharfer Bruch mit der bis dahin üblichen Politik der militärischen Zurückhaltung wahrgenommen und soll eine Blaupause für das weitere Engagement der Bundeswehr in aller Welt geliefert haben.[3] Vor allem zivile Hilfsorganisationen sowie linke Kritikerinnen und Kritiker sehen darin bis heute den Auftakt zu einer »schleichenden Militarisierung der humanitären Hilfe«.[4]

Die Darstellung des Jahres 1992 als Beginn deutscher Militäreinsätze in aller Welt klammert jedoch aus, dass die Bundeswehr sich seit 1959 regelmäßig, teilweise mit beachtlichem Aufwand, an internationalen Hilfsaktionen beteiligte, auch an Einsätzen unter dem Mandat der UNO. Der vorliegende Aufsatz soll die Geschichte dieser frühen Bundeswehr-Einsätze untersuchen, um aufzuzeigen, dass die militärisch gestützte Hilfsaktion in Somalia in einer jahrzehntelangen Kontinuität steht. Die »Überwindung regionaler und historischer Restriktionen«[5] begann nicht erst 1992, und die strategische Neuorientierung der Bundeswehr zu einer »Einsatzarmee«[6] nach dem Ende des Kalten Krieges hatte eine lange Vorgeschichte.

Trotz einiger Hinweise, dass die Bundeswehr von Beginn an für Auslandeinsätze großen Aufwand betrieb,[7] wird das Thema »Humanitäre Hilfe der Bundeswehr«, wenn es überhaupt wahrgenommen wird, eher als Fußnote abgehandelt.[8] Die lange Vorlaufphase wird übersehen[9] oder die Bedeutung der Hilfsaktionen direkt bestritten: »Zwar waren auch schon vor 1990 gelegentlich deutsche Soldaten jenseits der Bündnisgrenzen unterwegs. Doch alles, was ›scharf‹ über den Ausbildungs- und Übungsbetrieb im Ausland hinausging, bewegte sich […] im Rahmen weltweiter humanitärer Hilfe.« Nach dem Ende des Kalten Krieges habe die Bundeswehr deshalb »lauter Premieren« erlebt.[10]

Schon ein Blick auf die Traditionspflege in der Bundeswehr zeigt aber, dass die Bedeutung der Einsätze nicht unterschätzt werden sollte und intern durchaus als kontinuierliche Abfolge gelesen wird. Das Lufttransportkommando verkündete 2008 stolz, man sei nun »40 Jahre im Einsatz« – nicht nur »schnell« und »zuverlässig«, sondern eben auch »weltweit«.[11] Der »1. Bildkatalog über Einsätze der Bundeswehr« (1998) lieferte Bilder, mit denen Standortkommandeure Flure und Unterkünfte der Kasernen dekorieren sollten. Die Fotos aus der Zeit vor 1992 zeigen darin Einsätze bei der humanitären Hilfe im In- und Ausland, beginnend mit Agadir 1960. Die Bilder von den Einsätzen in Somalia 1992/94 schließen sich nahtlos an. Den Soldaten sollte damit ausdrücklich »eine eigene Tradition« neben dem »Wertesystem des Grundgesetzes« nahegebracht werden.[12]

Damit sich die hier angedeutete Relevanz der Einsätze für die Bundeswehr genauer untersuchen und gewichten lässt, ist ein Perspektivwechsel notwendig. In der Forschung wird die Bundeswehr für die Zeit vor 1992 generell als »Instrument« oder »Werkzeug« der deutschen Politik beschrieben, gerade im Bereich der Außenpolitik.[13] Aus dieser Perspektive erscheint die humanitäre Hilfe bis 1991 als Zeichen dafür, dass die Bundesrepublik Deutschland sich ihrer Verantwortung gegenüber der Welt bewusst geworden sei.[14] Das »Primat des Politischen« habe jeweils uneingeschränkt gegolten, und deshalb habe sich die Bundeswehr immer auf ihre in der Verfassung zugewiesene Rolle als Verteidigungsarmee beschränkt.[15]

Um die Einsätze bei Hilfsaktionen jenseits dieser (außen)politischen Lesart in den Blick zu bekommen, nimmt der vorliegende Beitrag Anregungen aus einer Militärgeschichte auf, die eine neue Operationsgeschichte fordert. Sie soll Verfahrensweisen und Eigenlogiken des Militärs untersuchen, ohne dabei die Kategorien des Militärs für deren Beschreibung zu übernehmen.[16] Folgte man nämlich der Selbst- und Außendarstellung der Bundeswehr, dann wäre allein das Motiv, Hilfe zu leisten, der Antrieb gewesen. Ein Eigeninteresse habe nicht bestanden.[17] Im Kontrast dazu soll hier die militärisch-operationelle Logik herausgearbeitet werden, die diesen Hilfseinsätzen von Beginn an – zumeist implizit – zugrunde lag. Aus der Kongruenz mit militärischen Verfahrensweisen lässt sich dann die Begeisterung für die humanitäre Hilfe erklären. Für die Bundeswehr, besonders für die aktiven Truppenteile, waren Hilfsaktionen Testläufe eines Auslandseinsatzes unter verschärften Bedingungen.

Beachtenswerter Aufwand: Für den Einsatz bei dem Erdbeben in der Irpinia (Italien) 1980 schickte die Bundeswehr eine Truppe von zeitweise 790 Soldaten, die zwei Monate vor Ort blieben. Sanitätseinheiten und Pioniere halfen bei den Aufräumarbeiten in der schwer verwüsteten Region.
(© Redaktion der Bundeswehr. Mediendatenbank)

Indem die Selbstbeschreibungen kritisch befragt werden, gleichzeitig aber die Bundeswehr als Institution mit eigenen Verfahrensweisen ernstgenommen wird, legt der Aufsatz Handlungsfelder der Bundeswehr bzw. der Bundesrepublik Deutschland offen, die quer zur »dominante[n] Logik eines bilateralen globalen Konfliktes zweier nahezu monolithischer Blöcke« standen.[18] Denn mit der humanitären Hilfe konnte die westdeutsche Armee die Begrenzungen des Grundgesetzes und der Einbindung in das westliche Militärbündnis hinter sich lassen und »out of area« tätig werden. Der Aufsatz versteht sich damit als Teil einer alternativen Geschichte des Kalten Krieges, die die Erzählung nicht einfach auf den Höhe- und Wendepunkt von 1989/91 zulaufen lässt, sondern Entwicklungsstränge in den Blick nimmt, die über diesen Bruch hinausweisen.[19]

Die Grundlage bilden Quellen aus der Bundeswehr selbst bzw. aus den Beständen des Bundesarchivs/Militärarchivs in Freiburg. Die Abteilung »Verwaltung und Recht« sowie die Abteilung »Rüstung« im Bundesverteidigungsministerium führten Akten zu den Hilfsaktionen, sodass in vielen Fällen die Entscheidungsvorgänge nachvollziehbar sind. Daneben legten die Führungsstäbe der Bundeswehr Vorgänge an, was genauere Einblicke in die Operationen ermöglicht. Analysiert wurden für den gesamten Zeitraum auch Publikationen der Bundeswehr (»Truppenpraxis«, »Wehrmedizinische Monatsschrift«, »Luftwaffe« und »Neue Zeitschrift für Wehrrecht«), die über die (gewünschte) Wahrnehmung der Einsätze informierten, aber in Interviews und Berichten auch die Perspektive der Soldaten im Einsatz zugänglich machten.

Der erste Teil des Aufsatzes gibt einen bisher noch fehlenden Überblick zu den Einsätzen weltweit. Ziele und Intensität spiegeln dabei deutlich, dass das »Wo« und »Wann« der Einsätze das Resultat außenpolitischer Prioritäten war. Ein zweiter, zentraler Teil setzt bei der Praxis der Bundeswehr an. Hier zeigt sich, dass humanitäre Hilfsaktionen vor allem als Militäroperationen für die Bundeswehr attraktiv waren und dass sich das »Warum« nicht auf den humanitären Impuls reduzieren lässt. Der dritte Teil verfolgt die Wahrnehmung der Einsätze vor Ort und weist nach, dass für die Empfängerländer die militärische Komponente durchaus auf der Hand lag. Im Kontrast dazu galten die Hilfsaktionen in der Bundesrepublik, wie im vierten Teil dargestellt wird, als unproblematisch; beispielhaft für diese Wahrnehmung ist die rechtliche Diskussion, die in den Hilfsaktionen ausdrücklich keinen militärischen Einsatz erkennen konnte oder wollte.

Bis 1991 entwickelten sich die humanitären »Out-of-area«-Einsätze zu einem Teil der militärischen Praxis der Bundeswehr – gleichsam unter dem Radar. In Verbindung damit entstand das Bild einer deutschen Armee, die der Menschlichkeit zu ihrem Recht verhelfe. Mit dieser Vorgeschichte lässt sich die Wahrnehmung des Bruchs 1992 erklären, wie im Fazit noch einmal vertieft werden soll. Gleichzeitig kann von dieser Vorgeschichte aus der Bogen zu einer Gegenwart geschlagen werden, in der Kriegseinsätze und Hilfsaktionen sowohl in der politischen Begründung von militärischem Eingreifen als auch in der Praxis vor Ort eng miteinander verwoben sind.

1. »Schnell – weltweit – zuverlässig«.
Die Bundeswehr und die humanitären Hilfsaktionen 1959 bis 1991

Der erste Auslandseinsatz fand nicht – wie in der Literatur durchgängig angegeben – im Februar 1960 anlässlich des schweren Erdbebens in Agadir statt, sondern schon im November 1959. Auf die Bitte Marokkos flog die Bundeswehr Medikamente für die Opfer einer Ölvergiftung in der Gegend von Meknès ein.[20] Dies war der Auftakt für eine stetige Hilfstätigkeit der Bundeswehr in aller Welt bis 1991 und darüber hinaus. Die Bundeswehr engagierte sich nach meinen Erkenntnissen zwischen 1959 und 1991 in 135 Fällen bei Hilfseinsätzen im Ausland.[21]

In allen Fällen kam die Luftwaffe zum Einsatz, die mit ihren Flugzeugen Hilfsgüter, technisches Gerät und Truppen der Bundeswehr sowie mitunter auch der Vereinten Nationen transportierte (UNEF II 1974 auf dem Sinai, UNIFIL 1978 im Südlibanon und UNTAG 1989 in Namibia). Bei größeren Einsätzen waren deutsche Kräfte am Boden beteiligt, teilweise bewaffnet: Einheiten mit Hubschraubern, die die Gegebenheiten vor Ort auskundschafteten oder kleine Mengen von Hilfsgütern in abgelegene Gebiete weitertransportierten, Pioniere für Aufräumarbeiten, Gebäudesicherung und Wiederaufbau von Infrastruktur, Sanitätssoldaten für die medizinische Versorgung der Bevölkerung und schließlich Soldaten der Luftwaffe, die vor Ort vom Boden aus die Hilfsflüge koordinierten.

Zu den großen Einsätzen zählte Agadir 1960, wo ein Hauptverbandplatz mit ca. 150 Soldaten betrieben wurde, dann Algerien 1965, wo die Bundeswehr erstmals eine Luftbrücke im Land selbst aufbaute. In den Jahren 1970 und 1971 kamen etliche sehr unterschiedliche Einsätze zusammen, die die Bundeswehr bis nach Südasien (Ostpakistan bzw. Bangladesch) und Südamerika (Peru, Nicaragua, Chile) führten. Es folgte der große Einsatz für die Hilfsflüge in der »Dürrekatastrophe« 1973/74 in Äthiopien und der Sahelzone. 1976 entsandte die Bundeswehr Sanitätssoldaten und ein Pionierbataillon mit 415 Soldaten nach Italien, wo ein Erdbeben das Friaul getroffen hatte, und dann eine Sanitätseinheit mit 190 Soldaten in die Ost-Türkei, wo die Stadt Muradiye von einem Erdbeben zerstört worden war. 1980/81 setzte die Bundeswehr noch größere Mittel ein: Eine bis zu 790 Mann starke Truppe, bestehend aus Sanitätern und Pionieren, half in Italien nach einem Erdbeben in der Irpinia (Foto s.o., Einleitung). Eine erneute »Dürrekatastrophe« gab den Impuls zum Einsatz für Äthiopien und den Sudan 1984/85, der durch die Anzahl der transportierten Tonnen, aber auch wegen der Koordinierungseinheiten vor Ort hervorsticht. Den Zeitraum beschließen dann die »Russlandhilfe« 1990 und 1991 sowie die »Kurdenhilfe« in der Türkei als große Einsätze, der als humanitäre Hilfe deklarierte Einsatz bei der Minenräumung im Persischen Golf und schließlich die Beteiligung an der United Nations Advance Mission in Kambodscha 1991, die die Entsendung eines Bundeswehrhospitals vorbereitete.

Humanitäre Hilfsaktionen unter Beteiligung der Bundeswehr 1959–1991
(© Patrick Merziger; die Karte gibt die Grenzen von 1980 wieder)

Insgesamt lassen sich drei Phasen geographischer Schwerpunkte der Einsätze unterscheiden, die allesamt mit der (außen)politischen Orientierung der Bundesrepublik in der jeweiligen Phase erklärbar sind.[22] Die erste Phase reichte bis 1969, also bis zum Ende der Großen Koalition von CDU und SPD. Bis dahin ging es der Bundesregierung vor allem darum, die Integration in das westliche Bündnissystem voranzutreiben und abzuschließen. Diese Ausrichtung spiegelte sich in den Hilfseinsätzen für die NATO-Staaten Italien, Griechenland und Türkei. Als bündnisorientiert können auch diejenigen Einsätze gelten, die kurz nach oder vor dem Abzug verbündeter Kolonialmächte stattfanden (z.B. Niger und Zypern 1961, Marokko und Angola 1960). Deutlich erkennbar ist zudem ein Schwerpunkt auf dem Maghreb. Hier wertete die Bundesregierung humanitäre Hilfe als Mittel der Beziehungspflege, mit dem man sich den Einfluss auf diese Staaten sichern und eine sowjetische Plattform an der Südflanke Europas verhindern wollte.[23]

In einer neuen Phase ab 1970 ging die humanitäre Hilfe der Bundeswehr weit über diesen Rahmen hinaus. Die SPD/FDP-Regierung etablierte das Motiv der internationalen Solidarität in der Außenpolitik.[24] Das Einsatzgebiet weitete sich nicht nur auf die Staaten südlich der Sahara aus, sondern erstmals auch auf Süd- und Mittelamerika und damit auf Gebiete, die vor allem linke Gruppen in den Fokus rückten.[25] Neu und intensiv war auch das Engagement für Pakistan und Bangladesch; damit reagierte die Bundesrepublik auf die Initiative des UNHCR in dieser Region und zeigte sich offen gegenüber multinationalen Ansätzen zur Hilfe.[26] Schließlich ist seit 1979 der Einfluss neuer humanitärer Hilfsorganisationen zu erkennen (allen voran Cap Anamur), die die Einsätze der Bundeswehr zur Überführung der »Boat People« nötig machten und mit ihrem Engagement neuen Weltgegenden wie Uganda Aufmerksamkeit verschafften.[27]

Für die CDU/FDP-Regierung unter Helmut Kohl war das Motiv internationaler Solidarität offenbar weniger relevant. Seit 1983, in der dritten Phase, gingen Frequenz und Reichweite der Einsätze zurück; Südamerika und Ostasien spielten als Zielgebiete fast keine Rolle mehr. 1988 nahm die Häufigkeit der Einsätze wieder zu, allerdings mit neuen Schwerpunkten in der Sowjetunion bzw. den Staaten des Warschauer Paktes, die sich den Hilfsangeboten nicht mehr entziehen konnten, und in der Golfregion, wo die USA den Irak seit 1988 als Bedrohung ausgemacht hatten.[28] Damit zeichnete sich eine Wendung ab hin zu einer humanitären Hilfe, die über alte politische Begrenzungen hinausreichte.

Nicht nur die Verteilung der Bundeswehr-Einsätze unterstreicht die außenpolitische Motivation, sondern auch der Ablauf bei deren jeweiligem Beginn. Das Auswärtige Amt traf die politische Entscheidung, und in der Regel koordinierte es die Durchführung des Einsatzes. Zwischen 1970 und 1977 übernahm dies allerdings ein Katastrophenstab beim Bundesinnenministerium, der schnellere und bessere Reaktionen bringen sollte.[29] Das Auswärtige Amt sah vor allem Abstimmungsbedarf mit dem Finanzministerium, falls Mittel des Haushaltspostens für Katastrophenhilfe im Auswärtigen Amt nicht ausreichen sollten.[30] Über größere Einsätze beriet bisweilen das Bundeskabinett, allerdings agierte der Verteidigungsminister auch hier lediglich als Auftragsempfänger.[31] Einsprüche gegen die Beschlüsse sind bisher weder in den Akten des Auswärtigen Amtes noch in denen der Bundeswehr zu finden gewesen. Nur beim starken Anwachsen der Hilfseinsätze um 1970 warnte das Verteidigungsministerium intern vor der Gefahr, dass die Kapazitäten überbeansprucht werden könnten.[32]

2. »Kriegsmäßiges Fliegen«.
Hilfsaktionen als »echter Einsatz«

War die Bundeswehr tatsächlich nur ein »Transportunternehmen« für das Auswärtige Amt, wie der Führungsstab der Luftwaffe eine Hilfsorganisation beschied, die wegen Lieferungen von Hilfsgütern nachfragte?[33] Schon der kurze Überblick zu den Einsätzen in aller Welt zeigt an, dass sich die Bundeswehr durchaus intensiv engagierte. Die schiere Zahl und die Reichweite der Einsätze lassen das Bild eines bloßen »Transportunternehmens« fraglich erscheinen. Gegen diese Interpretation spricht auch, dass gerade die Soldaten Gewehr bei Fuß standen und es keinen Befehl brauchte, wenn es um die humanitären Einsätze ging. Deutlich wird das etwa bei dem großen Einsatz in Italien 1980, bei dem sich die Bundeswehr wegen der schleppend anlaufenden Hilfsbemühungen ausführlich rechtfertigte und Abläufe im Detail offenlegte.

Das Erdbeben ereignete sich am 23. November 1980 um 19.34 Uhr Ortszeit. Die Soldaten der Sanitätskompanie des Gemischten Sanitätslehrbataillons 865 reagierten als erste: »Unabhängig von irgendwelchen Vorabinformationen von Seiten der Kompanieführung wurde bereits unmittelbar nach den Ereignissen in Süditalien mit einem Einsatz [...] gerechnet. Mit entsprechenden Planungen wurde deshalb bereits am 24. November 1980 begonnen. Die Bereitschaft der Kompanieangehörigen, im Krisengebiet helfen zu wollen, war spontan und uneingeschränkt.«[34] Am frühen Abend des 24. November 1980 reagierte dann auch das Bundesministerium der Verteidigung. Die Inspektion des Sanitäts- und Gesundheitswesens (InSan II 1) sondierte auf Anregung aus der Rüstungsabteilung (Rü II 2) Einsatzmöglichkeiten. InSan II 1 forderte, unter anderem das Gemischte Sanitätslehrbataillon 865 in Alarmstufe 1 zu versetzen. Obwohl auch am 25. November vom Auswärtigen Amt, das mit Italien über die Notwendigkeit eines Einsatzes verhandelte, »keine klaren Angaben« zu erhalten waren, setzte das Sanitätsamt die Bereitschaft auf Stufe 2 hoch.[35] Erst am 26. November beriet das Kabinett und bat den Verteidigungsminister, den Einsatz der Bundeswehr zu prüfen.[36] Die Rüstungsabteilung entsandte einen Mitarbeiter in das Katastrophengebiet. Wiederum einen Tag später teilte das Auswärtige Amt um 13.00 Uhr auf Anfrage aus dem Verteidigungsministerium mit, dass Italien ein Ersuchen gestellt habe. Daraufhin erarbeiteten InSan II 1 und Rü II 2 eine Vorlage für den Staatssekretär im Ministerium der Verteidigung, der um 18.05 Uhr »den Einsatz der Sanitätstruppe genehmigt«.[37]

Die Bundeswehr zeigte also auf der Ebene der Truppe und in der mittleren Ebene des Verteidigungsministeriums größtes Engagement, das sich nur mit einem dezidierten Eigeninteresse erklären lässt. Worin dieses Interesse aber lag, lässt sich anhand programmatischer Aussagen schwer ermitteln. Nicht zuletzt war den Beteiligten zu Beginn selbst unklar, wie sie diese Hilfsaktionen einschätzen sollten. Nach dem ersten großen Einsatz in Agadir kam die Bundeswehr-Spitze auf die Lösung, die Aktion als Übung einzustufen und so nicht zuletzt die erheblichen Aufwendungen abzurechnen. »Es scheint vertretbar, den Einsatz der Bundeswehr als eine Übung zu betrachten. Diese Maßnahme ist auch als Politikum zu rechtfertigen.«[38] In den folgenden Jahren deklarierte das Verteidigungsministerium die Auslandseinsätze als Amtshilfe für andere Ministerien und Bundesbehörden. Immer aber zeigte sich die Bundeswehr bereit, ein »Ausbildungsinteresse« bei diesen Missionen anzuerkennen, dessen Anteil in vielen Fällen 30 Prozent betrug. Bei größeren erwünschten Einsätzen konnte dieser Anteil auch auf 60 oder bis zu 80 Prozent steigen, sodass sich die Kosten der Hilfsaktionen, die das Auswärtige Amt zu tragen hatte, entsprechend reduzierten.[39]

Zwar ließ das Verteidigungsministerium diesen Ausbildungsanteil nach außen als Zugeständnis erscheinen. Zumindest in der Truppe war jedoch schnell klargeworden, dass die Ausbildung unter »scharfen« Bedingungen einen entscheidenden Mehrwert der Hilfsaktionen darstellte. Im Oktober 1969 wies der Inspekteur der Luftwaffe Teilnehmer eines Lehrgangs darauf hin, dass »während diese Lehrplanübung gespielt wird, ein echter Einsatz [läuft], bei dem 30 Tonnen Wolldecken und Zelte mit einer einzigen Boeing 707 nach Tunis gebracht werden«.[40] Diese Gegenüberstellung von Spiel im Manöver und »echtem Einsatz« bei den Hilfsaktionen erlebten auch die Soldaten vor Ort. Wolf Queck, Navigator einer Transall in den 1970er-Jahren, berichtet in seiner Autobiographie, dass »zahlreiche Situationen durchaus immer wieder einmal alle Bedingungen [erfüllten], welche als Voraussetzung für ›kriegsmäßiges Fliegen‹ hätten angesehen werden können«.[41] 1988, anlässlich des Erdbebens in Armenien, forderten Wehrpflichtige von einem Bundestagsabgeordneten einen Einsatz: »Sie sehen in einer solchen Hilfeleistung eine sinnvolle Aufgabe der Bundeswehr, würden sie als ernsthafte Herausforderung abseits des Manöveralltags begreifen.«[42]

Solche expliziten Äußerungen blieben selten, und selbst in den zitierten Fällen wurden sie nur beiläufig angeführt; im Vordergrund stand immer der Hilfsgedanke. Es wird hier aber auch deutlich, dass aus einer militärisch-operationellen Perspektive, vor allem aus Sicht der aktiven Truppenteile, die Hilfsaktionen unter den Bedingungen des eingefrorenen Konfliktes im Kalten Krieg einem »echten Einsatz« am nächsten kamen. Das Humanitäre verband sich mit dem Militärischen, und gerade für die bundesdeutsche Armee stellten die Hilfsaktionen eine besondere Möglichkeit dar, sich auszuprobieren und ihre Fähigkeiten zu entwickeln.

Ein wichtiges Thema war mit Blick auf den Kalten Krieg die Einsatzbereitschaft und die Mobilisierung der Truppen, da aus Sicht der Bundeswehr jederzeit mit einer Zuspitzung zu rechnen war. Beim ersten großen Einsatz in Agadir 1960 stand die Bundeswehr vor dem Problem, dass der Befehl am Faschingsdienstag ausgegeben wurde. Die »Kettenhunde« der Militärpolizei mussten die Soldaten in den »berühmten Soldatenlokalen« der Koblenzer Altstadt mühsam zusammensuchen.[43] Der Inspekteur der Luftwaffe gab 1969 die Erfahrungen aus den ersten Katastropheneinsätzen als einen zentralen Grund für die Reorganisation der Luftwaffe in Lufttransportkommandos an. Denn »[w]ie im Verteidigungsfall, so steigt auch in einer Spannungszeit oder im Falle einer Katastrophe der Lufttransportbedarf so stark an, daß die Forderungen die Kapazität aller zur Verfügung stehenden Mittel weit überschreiten. Deshalb müssen Prioritäten festgelegt werden und die Lufttransportmittel zentral […] rationell gesteuert werden. […] Um dies zu ermöglichen, habe ich am 1.4.1968 alle Lufttransportkräfte in einer zentralen Dienststelle, dem Lufttransportkommando, zusammenfassen lassen.«[44]

Zu Beginn der 1970er-Jahre hatte sich bei der Mobilisierung bereits eine Routine eingespielt. Als am Montag, dem 1. Juni 1970, Erdstöße in Peru vermeldet wurden, stand die Bundeswehr bereit. Ein Mitarbeiter des Pressestabes der Bundeswehr berichtet von den Vorbereitungen, die im Gefechtsstand des Lufttransportkommandos in Köln/Bonn selbsttätig anliefen: »Noch ist kein konkreter Anlaß, zu glauben, daß die Luftwaffe eingesetzt wird, aber die Vorbereitungen laufen ohne jeden Befehl im Rahmen des normalen Dienstes. Karten werden aus Archiven gekramt, mögliche Flugwege mit Alternativen vermerkt. […] Jahrelanges Zusammenspiel läuft jetzt automatisch.«[45] Die eigentliche Alarmierung erfolgte erst am Samstagmorgen, trotzdem war die Bundeswehr bereit: »Wochenende. 66 Millionen Bundesbürger kaufen ein, gehen spazieren oder faulenzen ganz einfach, während die KvD’s [Kraftfahrer vom Dienst] des Fliegerhorstes nach festgelegtem Plan Offiziere, Unteroffiziere und Mannschaften in den Wohnungen abholen. ›Nein, Pappi kauft dann am nächsten Samstag mit dir zusammen den Fußball‹.« »Jahrelange Routine und straffe Organisation zahlt sich jetzt aus in Minuten.«[46] Von da an wird immer wieder stolz berichtet, dass die Soldaten ohne Befehl mit der Vorbereitung begannen, dass sie nahtlos vom Familienleben in den Modus des Einsatzes wechselten und allzeit bereitstünden. Zu langsam anlaufende Hilfsaktionen seien allein der zögerlichen Politik anzulasten: »Auffallend bei beiden Erdbebenkatastrophen [in der Türkei 1976 und in Italien 1980] war auch die Tatsache, daß die Anforderungen der betroffenen Länder […] erst nach Tagen gestellt wurden. Beide Male wartete die Sanitätskompanie abmarschbereit im Standort München, beide Male wurde die Alarmierung aufgehoben, bevor der Einsatz erfolgte. Auf diese Weise sind jedesmal wertvolle Tage verloren gegangen.«[47]

Ein zweiter Punkt, an dem die humanitären Aktionen zur Entwicklung der Bundeswehr beitrugen, war das Training der Truppenteile, das Vertrautheit mit den Abläufen und mit dem Material herstellte und auch Innovationen bei der Einsatzausführung anregte. So ist die lange Karriere der C-160 Transall eng mit den Hilfsaktionen verknüpft. Die in Agadir 1960 eingesetzten kleinen Noratlas-Maschinen konnten nicht überzeugen. In Reaktion darauf besiegelten die Bundesrepublik Deutschland und Frankreich den Bau des neuen Transporters C-160 Transall.[48] Die westdeutsche Presse bezweifelte die Eignung des neuen Fliegers zwar zu Beginn und warf der Bundesregierung Geldverschwendung vor. Doch konnte eine Maschine, die die Bundeswehr bei der Hilfsaktion in Biafra 1968/69 inoffiziell einsetzte, die Kritiker schon bald davon überzeugen, dass sie äußerst robust und zuverlässig war und sich besonders für den Einsatz jenseits einer ausgebauten Infrastruktur eignete.[49]

Die Transall bedeutete nicht nur technisch einen Sprung, sondern auch in den Anforderungen, die sie an die Crew stellte. Die humanitären Aktionen wurden deshalb gezielt zur Schulung genutzt, so in der Türkei 1970 »unter dem Eindruck härtesten Einsatzes, mit dem die Transportverbände auch zukünftig zu rechnen haben«.[50] Hier konnte nur die Transall den Landeplatz Kütahya anfliegen, dessen Landebahn gerade einmal 1.200 Meter lang war und bei dem der An- und Abflug über einen hohen Bergrücken führte. Sie zeigte sich damit dem direkten US-Konkurrenten C-130 Hercules der Firma Lockheed überlegen.[51]

Schon bei diesem Einsatz arbeiteten die Soldaten daran, Reichweite und Transportkapazität zu erhöhen, indem sie eine gestaffelte Luftbrücke testeten. Die größere Boeing 707 der Flugbereitschaft brachte die Hilfsgüter bis Çiğli, einem Flughafen bei Izmir. Von dort übernahm die C-160 Transall, die auch kleinere Flughäfen flexibel anfliegen konnte. Der Luftwaffenattaché in Ankara gab zu bedenken, dass in Zukunft auch Hubschrauber in den Zubringerdienst einbezogen werden sollten. Das werde mit Sicherheit »die in der C-160 steckenden taktischen Vorteile im Luftbrückeneinsatz noch wesentlich steigern können«.[52]

Bei dem großen Einsatz für die Sahelzone und Äthiopien 1973/74 bewährten sich die Hubschrauber jedoch nicht.[53] Die Soldaten experimentierten stattdessen mit einem neuen Verfahren. Die Transall überflog in wenigen Metern Höhe markierte Abwurfzonen und ließ aus der geöffneten Klappe Transportgut ungebremst herausfallen. Da sie sehr langsam und niedrig fliegen konnte, gelang es, das Gut weitgehend unbeschädigt abzusetzen.[54] Beim nächsten großen Einsatz in der Region (Äthiopien 1984/85) baute die Bundeswehr das Verfahren weiter aus. Sie veranstaltete unter Aufsicht der äthiopischen Regierung und im freundschaftlichen Wettbewerb mit der Royal Air Force aufwendige Testreihen, um die beste Methode zur Verladung und Verpackung der Güter zu ermitteln.[55] Intern ist diese Methode bis heute als »Africadrop« oder als »Afrikaverfahren« bekannt, und sie wurde auch bei Einsätzen nach 1991 weiter praktiziert.[56]

Operationelle Innovationen und größere Reichweite: »Africadrop« bzw. »Afrikaverfahren« einer C-160 Transall beim Einsatz in Äthiopien 1985. In abgelegenen Gebieten waren oft keine passenden Landeplätze zu finden. Die Soldaten vor Ort testeten schon bei der Versorgung der Sahel-Zone 1973/74 den Abwurf von Hilfsgütern im Niedrigflug. Mit verbesserten Packroutinen konnte sich das Verfahren in Äthiopien 1984/85 als Standard durchsetzen.
(© Redaktion der Bundeswehr. Mediendatenbank)

Zu ihrer Begeisterung stellten die Verantwortlichen in Äthiopien 1984/85 fest, dass das Flugzeug nicht nur der C-130 überlegen war, sondern dass es auch die Staaten des »Ostblocks« aus dem Feld schlug, die sich erstmals an einer internationalen Hilfsaktion beteiligten. Die Soldaten kamen in Äthiopien kaum in Kontakt miteinander, aber ein Oberstarzt des Luftwaffentransportkommandos Münster berichtete, er habe mit einem DDR-Kollegen gesprochen, der zunehmend »Schwierigkeiten mit den dort eingesetzten Technikern und Besatzungen [hat], weil diese die Maschinen über die gültigen Vorschriften hinaus zu Leistungen herannehmen würden. Der Grund sei der hohe Standard und die hohe Leistungsfähigkeit der BW-Maschinen.«[57] Die Transall konnte, wegen ihrer Luftbremsen und weil die Konstrukteure statt vier auf zwei Motoren setzten, sehr steil starten und landen und war beim Verhältnis von Transportkapazität zur Forderung an die Landebahnlänge konkurrenzlos. Die Zeitschrift »Luftwaffe« verkündete 1985 selbstbewusst: »Besseres ist nirgends auf dem Markt.«[58]

Der Bundeswehr fehlten als Verteidigungsarmee Kapazitäten für den strategischen Truppentransport und damit für Angriffe oder Interventionen jenseits des Bündnisgebietes. Die Transall schuf mit ihrer Robustheit und ihren vielfältigen Einsatzmöglichkeiten einen Ausgleich. 1978 entschied das europäische Konsortium Aerospatiale und MBB/VFW-Fokker, die Produktion der Transall wiederaufzunehmen. Die Maschine habe sich als »particularly suited for tactical operations in and out of sites without ground installations« erwiesen, »demonstrated during many rescue missions in various remote areas of the world where [...] no other aircraft could operate«.[59] Der Einsatz in Äthiopien lieferte die zentralen Argumente dafür, die Transall-Flugzeuge nicht wie geplant 1985 außer Dienst zu stellen, sondern sie erst vom Jahr 2000 an auszumustern.[60] Aber wegen der Verzögerungen beim Nachfolger Airbus A400M wird die Transall deutsche Truppen noch über das Jahr 2018 hinaus zu ihren Hilfs- und Kampfeinsätzen in aller Welt befördern.

Ein dritter zentraler Beitrag der Hilfsaktionen zur Entwicklung der Bundeswehr war die Erschließung neuer Räume jenseits der Grenzen ihres Einsatzgebietes. Die Truppe war beispielsweise gezwungen, sich über Ausrüstung und Verpflegung in Wüste und Tropen Gedanken zu machen: »Besatzungen Sonnenschutzöl mitgeben«, meldete der Einsatzleiter aus Agadir.[61] Auch die Mehrsprachigkeit der Soldaten wurde bei Hilfsaktionen als wichtige Komponente erkannt. Englisch sollte für Flugbesatzungen selbstverständlich sein,[62] aber es stellte sich heraus, dass für Flüge auf dem afrikanischen Kontinent Französisch-Kenntnisse ebenfalls dringend erforderlich waren[63] und dass auch die übrigen Truppenteile Englisch-Kenntnisse für die Verständigung vor allem mit den Verbündeten benötigten.[64] Ein wichtiges Thema war das Tragen der Uniform im Ausland. Die Soldaten hatten erwartet, dass die Erinnerungen an die Kolonialzeit, die zwei Weltkriege und die Verbrechen der deutschen Armee noch allzu lebendig sein würden. Erleichtert konnten sie aber immer wieder feststellen, dass die neuen Verbündeten und die Empfängerländer sie durchweg freundlich aufnahmen.[65] Mit ihrer Präsenz trugen die Soldaten zur Normalisierung deutscher Uniformen im Ausland bei und markierten für sich mögliche Operationsgebiete.

Deutsche Uniformen im Ausland: Erdbebenhilfe für Agadir/Marokko 1960. Bundeswehrsoldaten, teilweise in der wegen der Hitze nachgelieferten »Tropenuniform«, warten auf eine marokkanische Delegation, der sie nach Abschluss des Einsatzes den Hauptverbandplatz als Geschenk übergeben. Das improvisierte Banner, das über ein rotes Kreuz die bundesdeutsche und die marokkanische Fahne verbindet, zeigt an, dass sich die Soldaten ihrer Funktion im Dienst der Völkerverständigung bewusst waren.
(© Redaktion der Bundeswehr. Mediendatenbank)

Ein spezifischer Vorteil der Hilfseinsätze war aber auch, dass die Soldaten sich eine Orientierung über Entfernungen, Geographie und regionale Eigenheiten erarbeiten und sich damit eine gewisse »Weltläufigkeit« aneignen mussten. Der Transall-Navigator Wolf Queck berichtete begeistert, dass er den »Duft der großen, weiten Welt« habe schnuppern dürfen, während seine »Kameraden« nichts wüssten »von warmen Sommerabenden in mediterranen Hafenkneipen, vom Feilschen in orientalischen Bazaren, von Begegnungen und Erfahrungen mit Menschen anderer Nationalitäten und ihren Kulturen. Sie haben nie über den Tellerrand geblickt.«[66] Die Aktionen stärkten dabei nicht zuletzt das Selbstbewusstsein der Soldaten, die sich als Helfer für eine arme und hilflose Bevölkerung in ihrer Überlegenheit immer wieder bestätigt fühlen durften.[67]

Wie notwendig ein solcher »Blick über den Tellerrand« war, zeigt der Bericht eines Deutschen in Sanaa (Jemen), der 1970 amüsiert die Landung eines riesigen silbernen Vogels, einer Boeing 707, auf der Sand- und Schotterpiste für Kleinstflugzeuge beschrieb. So etwas hatte Sanaa noch nie gesehen, und die Crew sei begrüßt worden »wie Astronauten«. Der Inspekteur der Luftwaffe fand den Vorgang weniger lustig; er fragte scharf nach: »[W]er hat die Landung in Jemen genehmigt[,] ohne [den] Flugplatz vorher zu checken?«[68]

In den folgenden Jahren baute die Bundeswehr ihr Weltwissen aus, und 1976 berichtete die Zeitung »Bundeswehr aktuell«, wie sicher die Flieger sich inzwischen fühlten. Auch plötzliche Einsatzänderungen oder neue Flughäfen seien kein Problem: »›Alles Routine‹ meint der 29jährige blonde Hauptmann [Rainer Czerwonka] aus [dem Stationierungsort] Hohn.« Denn die »Transportflieger der Luftwaffe […] ›kutschieren‹ nicht nur in Europa umher, sie fliegen ebenso nach den USA, Kanada und Afrika und wagen sich mit ihren ›Transall‹-Maschinen auch in unbekannte Gebiete.« »Die Erfahrung macht’s«, fuhr Czerwonka fort, »[j]ede Crew kann mit jeder ›Transall‹ auf jedem Flugplatz landen.«[69] Mit besonderem Stolz erfüllte die Bundeswehrsoldaten das hervorragende Kartenmaterial, das sie über die Jahre aufgebaut hatten. In unterschiedlichen Versionen taucht die Anekdote auf, wie man 1984 in Äthiopien in der Lage gewesen sei, selbst dem »Ostblock« auf die Sprünge zu helfen. »Es war schon ein Erlebnis, als ich dem Kommandoführer der DDR fehlende Unterlagen für den Flugplatz Aksum geben konnte.«[70]

Aber der Einsatz in Äthiopien hielt auch neue Lehren für die Bundeswehr und ihre Einsatzführung im Ausland bereit, die in die Zukunft wiesen. Die Stationierung von Luftkoordinierungseinheiten vor Ort zur Leitung und Organisation der Flüge bewährte sich und steigerte die Effektivität. Hier hatte auch die Royal Air Force (RAF) die Erfahrung gemacht, dass die Flugkoordinatoren möglichst lange im Einsatz bleiben sollten, um die Kontinuität des Wissens um die regionalen Eigenheiten zu gewährleisten.[71] Schließlich kam bei diesem Einsatz zum ersten Mal das Thema der Sicherheit und Absicherung der Soldaten bei Auslandseinsätzen auf. Bis dahin war die Bundeswehr einfach losmarschiert. Für die Zukunft wollte der Führungsstab der Luftwaffe auf eine Freistellung der Soldaten von der Rechtsprechung des Empfängerlandes drängen.[72] Um die Sicherheit der Soldaten vor Ort zu gewährleisten, sollte darüber nachgedacht werden, eigene bewaffnete Einheiten einzusetzen, um sich von örtlichen Kräften unabhängig zu machen.[73]

3. »Der hilfswillige, aber unerbetene Gast«.
Das Handeln der Bundeswehr als Intervention

Dass humanitäre Hilfsaktionen nicht nur von der Bundeswehr selbst als »echte Einsätze« verstanden wurden, zeigt ein Blick auf die Reaktionen vor Ort. Es ließ sich nicht vermeiden, dass die Truppe auch als militärischer Akteur wahrgenommen wurde und mit ihrem Auftreten die Grenze zur Intervention immer wieder in Frage stand. Das tritt besonders bei solchen Einsätzen ans Licht, bei denen der Hilfe empfangende Staat mit dem Einsatz der Bundeswehr nicht einverstanden war.

Als am Samstag, dem 22. Mai 1971, in der Türkei die Erde bebte und ca. 1.000 Menschen im Osten des Landes (Bingöl) umkamen, sprangen die Planungen sofort und wiederum ohne Auftrag an. Das Bereitschaftszentrum der Bundeswehr beim Führungsstab der Streitkräfte informierte am 23. Mai um 13.15 Uhr den Führungsstab der Luftwaffe, und der ließ beim Lufttransportkommando in Münster die Vorbereitungen anlaufen. Der Katastrophenstab beim Bundesinnenministerium trat am Montag, dem 24. Mai, um 11 Uhr zusammen und beschloss, Hilfe zu leisten. Zwar sandte die deutsche Botschaft aus Ankara umgehend Warnungen nach Deutschland: »Türkischer Regierung sollte Möglichkeit und Beweis zu weitgehend selbständigem Handeln nicht genommen werden.«[74] Aber weder die Bundeswehr noch das Bundesinnenministerium nahmen die Einwände wahr,[75] und drei Transall für eine Luftbrücke machten sich beladen mit zwei Hubschraubern auf den Weg.[76]

Trotz dieses großen Aufwandes blieb der eigentliche Einsatz sehr klein, weil Unterstützung weder gebraucht noch gewollt war. Der Botschafter in der Türkei, Gustav Adolf Sonnenhol, entwickelte in mehreren Krisengesprächen vor Ort Verständnis für den größeren militärpolitischen Zusammenhang. Man müsse wissen, dass sich die Erdbeben in der Türkei meistens im Osten und damit in von Kurden besiedelten Gebieten ereigneten. Offiziell gebe es aber die Kurdenfrage in der Türkei nicht, und es sei zudem damit zu rechnen, dass die Militärs das Problem »durch hartes Durchgreifen auf längere Zeit in ihrem Sinne« lösen würden. Deshalb sei die Präsenz fremder Truppen dort nicht willkommen. Sie lenkten Aufmerksamkeit auf den Konflikt und das rechtswidrige Vorgehen des türkischen Militärs; gleichzeitig würden sie Kapazitäten von Polizei und Armee binden, die für den Schutz der Deutschen eingesetzt werden müssten. »Der hilfswillige, aber unerbetene Gast, den man nach außen natürlich herzlich begrüßt, wird dadurch zunächst praktisch und dann auch politisch schnell zu einer Last.«[77]

Die Hilfsbemühungen der Bundeswehr konnten in Konflikten vor Ort durchaus ambivalente Folgen haben. Besonders greifbar wird dieser Aspekt, der die Grenze zum militärischen Einsatz verschwimmen lässt, bei der großen Hilfsaktion für Äthiopien 1984 und 1985. Die Bundeswehr begab sich dort sehenden Auges in ein Kriegsgebiet. Der Schwerpunkt der Dürre lag im Norden Äthiopiens, in einer Region, die umkämpft war zwischen der Zentralregierung und Milizen, die für die Unabhängigkeit von Tigray und Eritrea kämpften, allen voran die Eritreische Volksbefreiungsfront (EPLF) und die Volksbefreiungsfront von Tigray (TPLF). Der Bundesnachrichtendienst wies mehrfach deutlich darauf hin, dass sich die Luftwaffe in größte Gefahr begebe: »Flugbewegungen – insbesondere militärische« könnten »als feindliche eingestuft werden, bzw. diese Aktion als Unterstützung des bekämpften Regimes in Addis Abeba gewertet werden.«[78] Deshalb, so hielt ein vorsichtiger Beamter zu seiner Absicherung in einer Aktennotiz fest, könne der »Einsatz von Transportmaschinen der Luftwaffe für humanitäre Zwecke von dem Grundtatbestand ›Bürgerkrieg in Äthiopien‹ nicht abgetrennt werden«.[79] Intern wischte man diese Warnungen und Vorbehalte als »Wichtigtuerei« beiseite[80] und führte sie darauf zurück, dass man »bei geringem Informationsniveau zu größter Vorsicht neigt«.[81] Dass die Bundeswehr tatsächlich in einen Konflikt eintrat, betonte aber ein eigener Expertenbericht bereits am 9. November 1984. Die äthiopische Regierung demonstriere mit den Hilfsflügen, »daß die Bevölkerung Hilfe nur in den von ihr kontrollierten Gebieten erwarten kann«. Ziele seien deshalb »die umstrittenen Gebiete […], wo der TPLF immer wieder militärische Erfolge gelingen«, da die Regierung sich erhoffe, über die Hilfslieferung die Situation in ihrem Sinne zu festigen. Es würden vor allem die Städte Axum und Makale angeflogen, die die Regierung zwar noch kontrollierte, die aber über Land wegen der Operationen der TPLF nur unter Gefahr zu erreichen waren.[82]

Die stabilisierende Wirkung der Flüge im Sinne der äthiopischen Regierung zeigt ein Beispiel nach dem Ende des Einsatzes der Bundeswehr. Im Juni 1986 kam die äthiopische Regierung mit einem Appell auf den deutschen Botschafter Bernd Oldenkott zu. Sekota in der Region Nord-Wollo, also im Operationsgebiet der TPLF, sei in größter Not.[83] Die TPLF hatte den Ort im Sommer 1983 erobert, ihn dann aber im März 1985 wieder verlassen, ohne militärisch bedroht gewesen zu sein. »Es ist zu vermuten«, berichtete der Botschafter, »daß die TPLF nicht mehr in der Lage war, die Bevölkerung mit den nötigen Nahrungsmitteln zu versorgen[,] und deswegen das Feld räumte.«[84] Die äthiopische Regierung hatte inzwischen versucht, die Lage zu konsolidieren, indem ihre Relief and Rehabilitation Commission (RRC) eine Verteilungsstelle für Nahrungsmittel eingerichtet hatte. Nun sei aber die einzige Versorgungsstraße wegschwemmt und deshalb die Region nicht mehr zugänglich.[85]

Das Auswärtige Amt lehnte einen erneuten Einsatz ab, da es fürchtete, wieder in die konfliktreiche Region hineingezogen zu werden. Aber ein Flugzeug der belgischen Luftwaffe transportierte die Hilfsgüter unter der Flagge der United Nations Disaster Relief Organization, und die Bundesrepublik Deutschland beteiligte sich großzügig an den erheblichen Kosten. Es stellte sich indes bald heraus, dass der Zugang nicht nur durch Regenfälle, sondern auch durch die Operationen der TPLF erschwert war. Während die Einsätze geflogen wurden und die RRC als Regierungsinstitution vor Ort die Nahrung verteilte, blieb Sekota in der Hand der Regierungstruppen. Nach dem Ende der Aktion am 14. Oktober 1986 zog Oldenkott das ernüchternde Fazit: »Es liegt nun an der äthiopischen Regierung[,] Mittel und Wege zu finden, die unterbrochene Versorgung Sekotas auf dem Landweg möglich zu machen.«[86] Das gelang nicht, und der Vorgang schließt mit dem Satz: »Sekota ist am 5.11.1986 nach Kämpfen von Truppen der TPLF eingenommen worden.«[87]

Humanitäre Hilfe als militärischer Einsatz: Plan des »Sekota Airdrop« in Äthiopien durch die Belgian Air Force 1986. Der Flugkoordinator des United Nations Office for Emergency Operations in Ethiopia (UNOEOE), Paavo Pitkanen, skizzierte anschaulich die logistische Herausforderung der Hilfseinsätze und die Vielzahl der einzubindenden Organisationen (United States Agency for International Development [USAID], Europäische Wirtschaftsgemeinschaft [EEC], World Vision [WV], [äthiopische] Relief and Rehabilitation Commission [RRC], Internationales Rotes Kreuz [ICRC], Belgian Air Force [BAF], Save the Children [SCF], Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen [UNICEF]). Der Botschafter der Bundesrepublik Deutschland leitete die Skizze an die Bundeswehr weiter, um sie über den logistisch beispielhaften Einsatz der BAF zu informieren.
(Bundesarchiv/Militärarchiv BW1/257564)

4. »Völlig losgelöster, sachfremder Einsatz«.
Die Diskussion der Bundeswehr-Hilfsaktionen

Anders als vor Ort war die bundesdeutsche Wahrnehmung der Hilfsaktionen innenpolitisch durchweg positiv, und die Beteiligung der Bundeswehr an Auslandseinsätzen wurde in der Öffentlichkeit nicht problematisiert.[88] Die Tageszeitungen und vor allem die regionale Presse nahmen die Erfolgsmeldungen der Bundeswehr zur schnellen Einsatzbereitschaft als Ausweis der Effektivität gerne auf,[89] und sie druckten dankbar Fotos von dem großen Gerät der Bundeswehr, das gute Bildmotive abgab – wie zum Beispiel die Transall-Flugzeuge, die »fliegenden Samariter der Neuzeit«.[90] Aber auch die überregionalen Medien, die bisweilen zumindest die Effektivität der Hilfsaktionen hinterfragten, bemühten sich selbst in diesen Fällen, von der »Truppe« nur das beste Bild zu zeichnen. Der »Spiegel« berichtete, dass die lokale Bevölkerung bei dem Einsatz in Italien 1980 durchaus skeptisch gewesen sei: »›Die Deutschen walzen alles platt, die kommen mit Panzern‹, schrie ein alter Mann.« Doch der Bürgermeister habe ihn umgehend beruhigt, beruhigte der »Spiegel« wiederum seine Leser: »Unsinn, die Deutschen räumen auf für euch, keiner braucht vor ihnen Angst zu haben.«[91]

Eine Diskussion, die zumindest in Ansätzen eine Bewertung bzw. Charakterisierung dieser Einsätze versuchte, findet sich nur in der juristischen Literatur. Denn die Rechtsexperten standen vor einem Problem, das eigentlich kaum zu übersehen war: Militärische Einsätze ohne direkten Verteidigungszweck, Einsätze im Ausland und auch Einsätze bei Katastrophen waren in den ersten Jahren der Hilfsaktionen nach der Verfassung nicht erlaubt.[92] Die »Notstandsgesetze« definierten 1968 Ausnahmen für den Einsatz der Bundeswehr jenseits des Verteidigungsauftrages, darunter in Art. 35 des Grundgesetzes auch die Katastrophenhilfe. Aber die Einsatzszenarien, die der Gesetzgeber entwickelte, beschränkten sich auf das Bundesgebiet, sodass weiterhin Diskussionsbedarf bestand. Die Debatte setzte allerdings erst ein, als die Praxis längst Tatsachen geschaffen hatte. Damit stand das Ergebnis für die Diskussionsteilnehmer fest: Es könne nur um eine Legitimierung gehen, da die »(insoweit nicht zu beanstandende) Praxis heute vorstehende – anhand des Verfassungstextes vorgenommene – Differenzierung durch ihre eingefahrene und meist bewährte Übung in den Bereich des Theoretischen« verweise.[93]

Ausführlich beschäftigte sich zuerst Bernd Nölle in einer juristischen Dissertation von 1973 mit dem Auslandseinsatz bei Katastrophenfällen. Er wies die These zurück, Auslandseinsätze könnten im Rahmen des Verteidigungsauftrages gerechtfertigt werden. Das liege zwar nahe, denn »[d]urch den Katastropheneinsatz wird der Apparatismus der Bundeswehr in Gang gebracht, die Ausbildung der Soldaten – insbesondere die des fliegenden Personals – erprobt und dadurch gleichzeitig verbessert; insgesamt gesehen, bringen die Katastropheneinsätze eine Stärkung der Schlagkraft der Bundeswehr mit sich«.[94] Aber leider ließen sich Einsätze außerhalb des Bündnisgebietes so kaum legitimieren, und der Einsatz für Biafra 1969 hätte gar nicht stattfinden dürfen, da hier »die Hoheitsabzeichen der Flugzeuge entfernt und die Soldaten in Zivil (!) fliegen mussten«.[95]

Nölle versuchte die Legalität dann über die neuen Absätze des Artikels 35 des Grundgesetzes zu begründen. In diesen werde nämlich festgelegt, dass die Katastrophenhilfe bei schweren Unglücksfällen »ihrem Inhalt nach ein vom eigentlichen Zweck der Streitkräfte, nämlich der militärischen Verwendung, völlig losgelöster, sachfremder Einsatz sei«.[96] Das gelte zwar nicht dem Gesetzestext nach, der sich nur auf Inlandseinsätze erstreckte, doch dem Sinn nach auch für die Auslandseinsätze. »Handelt es sich aber um keinen militärischen Einsatz im weitesten Sinne, dann ist eine positive Zulässigkeitsnorm (Art. 87a Abs. II) nicht erforderlich.«[97] Nölle argumentierte also, dass der Art. 35 die Katastrophenhilfe als einen erlaubten Einsatz der Bundeswehr jenseits der Verteidigung beschreibe, gleichzeitig die Katastrophenhilfe aber nicht als Einsatz der Bundeswehr definiere. Solche speziellen Einsätze fielen damit nach Nölles Meinung nicht unter die Begrenzung des Grundgesetzes.

In den folgenden Jahren unterschieden sich die Begründungen, aber die wesentliche Argumentation blieb dieselbe: Die Einsätze durften keine Einsätze sein.[98] Der Jurist Christoph von Bülow hielt zum Beispiel 1984 in seiner Dissertation fest, dass es sich bei diesen Einsätzen im Ausland nicht um Einsätze handele, da sie »gewaltneutral« erfolgten und damit als »neutrale Verwendung« zu werten seien. »Gewaltneutral« heiße allerdings gerade bei der Bundeswehr und ihrem Drohpotential nicht nur, dass der Einsatz ohne Waffen zu erfolgen habe, sondern es erfordere auch, dass der Einsatz politisch neutral sei. Für von Bülow erschienen gerade »[h]umanitäre Hilfseinsätze im Ausland, wie es etwa die Katastrophenhilfe ist«, als Paradebeispiel.[99] Auf solche Einsätze, die keine seien, treffe dann der Vorbehalt des Art. 87a Abs. 2 nicht zu, und damit seien die Einsätze »zulässig«.

Der Publizist und Jurist Alexander Coridaß wählte 1985 einen anderen Weg und setzte bei der Tätigkeit der Bundeswehr an. Entschieden wandte er sich gegen seine Vorgänger, die in den Hilfsaktionen durch den Ausbildungsanteil auch immer einen Beitrag zur Verteidigung erkennen konnten. Die Ausbildung sei nur eine »(unvermeidbare) Nebenwirkung«, nicht aber das Wesen der Hilfsaktionen, da sie »sich auf andere Weise einfacher und effizienter bewerkstelligen« ließe. Die Hilfsaktionen seien nicht als Einsatz der Bundeswehr zu werten, weil eine ideal gedachte Katastrophenhilfe von einem »Stamm jederzeit abrufbarer Spezialisten« geleistet werden müsse. Weil das aber nicht praktikabel bzw. finanzierbar sei, müsse die Bundeswehr lediglich als Ersatz einspringen, was zeige, dass es sich hier keinesfalls um einen (militärischen) Einsatz der Bundeswehr handele.[100]

Zumindest Coridaß wies darauf hin, dass mit dieser Argumentation immer »noch nichts über die Zulässigkeit von Hilfsaktionen der Streitkräfte gesagt« war.[101] Nölle ging 1973 davon aus, dass die humanitäre Hilfe, »da sie die Sphäre der Beziehungen zu auswärtigen Staaten betrifft, durch die auswärtige Gewalt legitimiert« sei (Grundgesetz Art. 32 Abs. 1: »Die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten ist Sache des Bundes.«). Das Völkerrecht verpflichte die Bundesregierung in diesem Bereich zum »gemeinschaftsmäßigem Handeln«, und »durch die zweifellos positive Wirkung« ordne sich die Katastrophenhilfe darin ein, »wobei eine ausführlichere Überprüfung allerdings nicht erforderlich ist, da der Katastropheneinsatz von deutschen Soldaten offensichtlich nicht geeignet ist, ›die Völkerrechtsordnung und damit das friedliche Zusammenleben zu stören‹.«[102] Coridaß stimmte der Berufung auf Art. 32 im Prinzip zu, wollte aber in dem veränderten Klima der 1980er-Jahre festhalten, dass es keine Verpflichtung zum Einsatz gebe. Dies sei ein »Instrument der Außenpolitik«; die Bundesregierung entscheide deshalb frei, wann, wo und wie sie Hilfe leisten wolle. »[…] in zahlreichen Fällen [könne] durch die Verwendung der Bundeswehr ohne Zweifel eine Steigerung der Effizienz erreicht werden […].«[103]

Grundlage für die geschilderte Rechtsauffassung war also eine doppelte Annahme zu den Einsätzen, die mit dem tatsächlichen Geschehen nichts gemein hatte: Erstens handele es sich nicht um Einsätze, da die Bundeswehr hier nicht als militärische Organisation agiere, sondern gleichsam neben sich stehe. Zweitens seien die Einsätze keine Einsätze, weil sie vor Ort absolut neutral, also unpolitisch seien bzw. ausschließlich positive Effekte im Sinne des friedlichen Zusammenlebens der Völker hätten. In der juristischen Diskussion schob sich, wie auch in der breiteren Öffentlichkeit, die humanitäre Motivation in den Vordergrund, und dieses Argument für die Einsätze ließ alle anderen möglichen Logiken, die hier am Werk waren, in den Hintergrund treten.

5. Fazit: Humanitäre Militäroperationen der Bundesrepublik

Auch wenn die humanitären Aktionen in zeitgenössischen Berichten über die Bundeswehr einigen Raum einnehmen, darf man die Bedeutung für die Bundeswehr keinesfalls überschätzen. An diesen Einsätzen waren nur kleine Teile der Truppe beteiligt, der Aufwand war im Vergleich etwa zu der ständigen Bereitschaft der Jagdbomber gering, und militärstrategisch maß man intern den flexiblen Truppenteilen noch keine größere Relevanz zu.

Aber ebensowenig sollte man die Bedeutung unterschätzen, die solche Aktionen für eine Armee in der Begrenzung entwickeln konnten. Die Hilfsaktionen waren besonders attraktiv, weil sie die Möglichkeit boten, das eigentliche Einsatzgebiet zu überschreiten und dort Erfahrungen zu sammeln, die über den Verfassungsauftrag hinauswiesen. Bei den humanitären Aktionen stand die Bundeswehr vor neuen Anforderungen, und die Soldaten gingen motiviert zur Sache. In ihrer strukturellen Ähnlichkeit zum »Ernstfall« bzw. zur Intervention trugen die Hilfseinsätze zur Erhöhung der Einsatzbereitschaft, zu technischen und organisatorischen Neuerungen sowie zum Aufbau einer größeren Reichweite der Bundeswehr bei. Die Einsatzabläufe, bei denen sich Soldaten und Kompanieführung immer wieder selbsttätig und ohne Befehl in Bereitschaft setzten, lassen das große Interesse am Ausprobieren erkennen.

Weitergehende Interessen, die über diese – meist implizite – militärisch-operationelle Motivation hinausgingen, waren nicht festzustellen. Es gibt keine Hinweise darauf, dass geopolitische Erwägungen der Bundeswehr in diesem Zusammenhang eine Rolle gespielt hätten. Das »Primat des Politischen« blieb bei der Auswahl der Einsatzziele durchweg intakt; die Bundeswehr konnte allenfalls dazu beitragen, dass ein Einsatz wahrscheinlicher wurde. Gleichzeitig aber deutet die Entsendung der Bundeswehr an, dass schon vor dem »Epochenbruch« 1992 die außenpolitischen Ambitionen der Bundesrepublik über das Einsatzgebiet des Verteidigungsauftrages hinausgingen – in den 1970er-Jahren im Sinne einer internationalen Solidarität, in den 1980er-Jahren zunehmend orientiert an geostrategischen bündnispolitischen Schwerpunktsetzungen.

Vor Ort war die Wahrnehmung der Hilfsaktionen wegen der militärischen Komponente in Verbindung mit der außenpolitischen Bedeutung zumindest ambivalent. Aktionen ohne Einladung konnten zu diplomatischen Verwicklungen führen, etwa wenn die Türkei die Hilfe als Aggression auffasste; eine geschicktere Regierung verstand es in Äthiopien wiederum, die Präsenz der Truppen für sich zu nutzen. Aber selbst bei Einsätzen in Italien wurde eine aggressive Komponente zumindest von der Bevölkerung vor Ort wahrgenommen. Auch aus dieser Perspektive kann man die humanitären Hilfsaktionen zwar als Seitenstrang der Entwicklung bis 1991, aber gleichzeitig als Vorläufer der humanitären Interventionen nach 1992 beschreiben.

Innenpolitisch erlaubten die Hilfsaktionen es den Beteiligten hingegen, die zugrundeliegende militärisch-operationelle Logik weitgehend auch vor sich selbst zu verdecken. Das Motiv, aus Menschlichkeit helfen zu wollen, überstrahlte alles. Das wird nicht zuletzt in der Rechtsliteratur deutlich, die bei der Begründung, warum in der Frage von Hilfseinsätzen im Ausland das Grundgesetz nicht beim Wort genommen werden sollte, darauf bestand, dass es sich bei diesen Aktionen der Bundeswehr nicht um Einsätze handele. Die Hilfsaktionen, die in Katastrophenfällen als selbstlos und gut, ja als universelle menschliche Pflicht angesehen wurden, erwiesen sich damit als Vehikel, um die Bundeswehr in der rechtlichen Diskussion aus den Fesseln des Grundgesetzes für den Einsatz im Ausland und jenseits des Verteidigungsauftrages zu lösen.

Diese Unsichtbarkeit der humanitären »Out-of-area«-Einsätze vor 1991 bedingte auch die Wahrnehmung eines scharfen Bruchs 1992. Die Bundeswehr trat unvermittelt ins Rampenlicht, da sich mit dem Ende des Kalten Krieges der Westen in einer größeren weltweiten Verantwortung sah. Verbündete und Gegner wiesen dem vereinten Deutschland neue außenpolitische Aufgaben zu bzw. vermuteten größere Ambitionen der Bundesrepublik. Vor diesem Hintergrund erschien die bewährte und geübte Praxis von »Out-of-area«-Einsätzen in einem neuen Licht. Viele Beobachter nahmen die Bundeswehr, das »unbekannte Wesen«, wie es noch 1987 hieß,[104] nun als relevanten, machtpolitischen Faktor wahr. Die militärische und geopolitische Bedeutung einer Entsendung von Soldaten, selbst unter humanitären Vorzeichen, wurde dadurch auch in Deutschland als aggressiver Akt diskutiert und die Einbindung in die humanitäre Hilfe erstmals problematisiert.[105]

Im gleichen Zeitraum löste sich aber die Beschränkung auf humanitäre Zwecke in einem fließenden Übergang auf, und die Einsätze im Namen der Menschlichkeit erreichten eine neue Qualität. Bei der Entsendung von Booten zum Minenräumen im Persischen Golf 1991 handelte es sich um den ersten Kampfeinsatz der Bundeswehr. Die Regierung entschied sich aber, ihn als humanitären Einsatz abzurechnen, um Diskussionen zu vermeiden.[106] Die UNOSOM II in Somalia 1993/94 wurde trotz der neuen Qualität in Deutschland als humanitäre Mission ausgewiesen. Der damalige Außenminister Klaus Kinkel (FDP) versicherte, es würden keine Waffen geliefert. Wäre der indische Kampfverband eingetroffen, den die Bundeswehr unterstützen sollte, hätte man das Versprechen kaum halten können;[107] so aber fanden die Soldaten ihre Aufgabe als »militärische Entwicklungshelfer«.[108] Im Kosovo-Krieg 1999 war das zentrale Argument für den Kriegseintritt nicht das militärische Ziel, sondern dass es gelte, eine »humanitäre Katastrophe« zu verhindern.[109] Die Beteiligung an der Eroberung Afghanistans stufte die Bundesregierung als Bündnisfall ein. Aber für die Verstetigung des dortigen Einsatzes ab 2003 rückten Bundeswehr und Regierung den humanitären Auftrag in den Vordergrund: Sie stellten die Soldaten wiederum als »Entwicklungshelfer in Uniform« dar.[110]

Für die Verschiebung der Grenze von einer Armee, die sich auf die Verteidigung zu beschränken hatte, zu einer Bundeswehr, die sich an Kriegseinsätzen in aller Welt beteiligte, erwies sich das Bild der »Armee für den Frieden«, der »Samariter aus der Luft«, der »Engel der Lüfte« als ein wichtiger Faktor – nicht zuletzt auch für die Motivation der Soldaten. Klaus Naumann, Generalinspekteur des Heeres von 1991 bis 1996, schilderte rückblickend die humanitären Einsätze als wichtige Schritte hin zu Kriegseinsätzen. Für ihn waren sie Teil eines »Konzept[s] der schrittweisen Gewöhnung Deutschlands an solche Einsätze«,[111] das er zusammen mit dem Bundesverteidigungsminister Volker Rühe (CDU) verfolgte.

Erkennt man die lange Geschichte an, die die Bundeswehr mit den Hilfsaktionen verbindet, dann wird nicht zuletzt die Erzählung aus den Reihen der Hilfsorganisationen fraglich, dass die Bundeswehr seit 1992 versuche, immer mehr Kompetenzen der Nichtregierungsorganisationen an sich zu ziehen und die Hilfsaktionen als Deckmantel für ihre eigenen Operationen zu nutzen. Bei humanitären Aktionen war die Armee von Anfang an involviert, vor allem weil diese Aktionen Kongruenzen zu echten militärischen Einsätzen aufwiesen. Dass eine solche Verquickung von Streitkräften und Hilfsaktionen von Beginn an bestand, wirft ein neues Licht auf die humanitäre Hilfe. Der Sammelband »Contemporary States of Emergency« von 2010 hat sich verdient gemacht um eine theoretische Reflexion von Hilfsaktionen und ihrer »iatrogenic violence«: Hilfsaktionen, so die These, führen immer auch Gewalt als unbeabsichtigtes Nebenprodukt mit, etwa dadurch, dass Helfer-Empfänger-Beziehungen hierarchisch sind oder dass durch die Sicherung des bloßen Überlebens der Empfänger seines Subjektstatus entkleidet wird.[112] Wenn man nun die offensichtlich problemlose Beteiligung der Bundeswehr (aber auch anderer Armeen der »westlichen Welt«) an solchen Hilfsaktionen betrachtet, dann ist zu fragen, ob die Verbindung zur Gewalt hier nicht viel weniger subtil gedacht werden sollte.

Anmerkungen: